针对混改，国家相继建立了以《jdb电子官方网站》为纲领，以《jdb电子官方网站》为核心，多个政策性规定或指导意见各有侧重、互为补充、相辅相成的综合性政策体系。

2013年11月，党的十八届三中全会通过《jdb电子夺宝官方》，首次将混合所有制经济提升到基本经济制度重要实现形式的高度。

2015年8月，中共中央、国务院印发《jdb电子官方网站》（中发〔2015〕22号），鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。

2015年9月，国务院印发《jdb电子官方网站》（国发〔2015〕54号），提出要分层推进国有企业混合所有制改革，引导在子公司层面有序推进混合所有制改革，具体表现为对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新。

2017年11月，发改委、财政部等八部门联合发布《jdb电子夺宝官方》（发改经体〔2017〕2057号），其中指出，对于按规定程序和方式评估交易的国有资产，建立免责容错机制，鼓励国有企业推动混合所有制改革。

2020年，国有企业改革三年行动方案出台，促使国资监管机构进一步加大混改力度，并对混改实施提出更规范的要求。2023年，国有企业深化改革提升行动再次提出，重点围绕市场化融资、国资证券化、上市（包括市值管理）、混合所有制改革等工作，提升资本使用效率、促进各类所有制企业协同发展。

拟混改企业引入非公有资本，可以为国有企业和民营企业提供资金和资源互补机会。国有企业一般拥有雄厚的资本和资源，民营企业拥有市场灵活性和技术创新性等优势，通过混改，双方资源共享，进一步优化国有资本配置，有利于提升资源利用效率，推动企业围绕主责主业做强做优做大。

拟混改企业通过引入战略投资者等进行混改，有利于公司借助外部资源拓展业务渠道，提升市场占有率；有利于公司提升技术研发能力，优化产品服务，提升公司市场竞争力；有利于优化公司业务模式，降低企业成本，提升企业效能，实现“1+1>2”的效果。

混改前企业股权结构相对单一，一般存在市场化经营意识不足，市场敏锐度不够，人力资源市场化、专业化水平不高等问题。企业可以借混改为契机，通过引入战略投资者、员工持股等方式，完善治理结构及决策机制，优化公司管理制度和人才体系，提高公司管理能力，激发企业发展活力，推动公司管理体制逐步向规范化、制度化、高效化方向发展。

国家、地方层面均出台了系列政策为国有企业混合所有制改革做出了总体方向规划，并对混改的模式、操作流程等提供了操作指导，混改工作也在实践中积累丰富的实操经验。自2016年以来，国家发改委、国资委牵头开展国企混改试点，已先后推出了4批共208家试点，完善的政策制度以及操作实践，使得国有企业混改具有充分的依据和明确的路径。

国企深化改革已经取得了很多重要的阶段性成果，社会各界对于混合所有制改革的认识不断提高，已经形成了良好的改革氛围。并且，随着资本市场、产权交易市场、社会媒介的日益发展，为拟混改企业引入积极的战略投资者提供支撑，并为拟混改企业的后续发展提供良好的市场环境。

拟混改企业一般能够充分认识自身优劣势，国有企业优势在于资金实力雄厚、政策信息获取能力较强、本土化运作能力较强等，劣势在于市场敏感度较低、竞争意识不足、经营决策效率较低等。为了进一步更好地发展，通过引入战投等方式混改，可以弥补自身在业务运营、管理等方面的不足，更加有效发挥公司的优势，实现企业高质量发展。

在选择混改实施路径时，要充分考虑投资者类别、出资能力与项目偏好等因素，回归初衷，因企施策。国企引入战投的主要路径包括部分国有股权转让和增资扩股两种，股权转让的优势在于可以实现国有股东变现，但无法给混改企业提供增量资金，且受限于国企产权交易政策，在选择交易对手时，国有企业无法设置资格条件，无法选择最适合企业发展的投资人。增资扩股，能够给企业提供增量资金，实现融资效果，助力企业发展；可以扩大资本规模，改善资本结构；可以筛选投资人，引入具备技术、管理等优势的战略投资者，提升企业核心竞争力。

在选择投资人时需要慎重考虑双方在市场拓展、人才技术等方面的匹配程度，是否能放大企业的协同效应。投资人需要具备一定的出资能力，出资方式需要符合法律等相关规定。还需要考虑投资人是否具备长期合作的意愿，并有能力推动企业战略的落实。此外，投资人还需要有能力参与企业的治理，并尊重混改企业的企业文化和管理规范。

在设置股权比例时，应当关注如下几个方面：一是混改的目的，如果混改的目的是引入战略投资者和提高企业经营活力，保持国有控股地位，国有资本可以考虑较高的持股比例；如果混改企业的收益不太理想，想通过混改引入新的经营者，则可以考虑释放较多的股权，吸引投资人参与企业经营决策；另外如涉及员工持股，应注意股权架构和持股比例的设计，实现激励和约束相容。

在协商利润分配方式时，既要考虑投资人的投资回报，又要满足企业的正常经营需要，应结合企业发展规划、业务经营情况、业务成熟度、投资人预期等情况，明确利润分配节点、利润分配条件、利润分配比例等。如在混改初期，混改企业业务还不成熟，前期资本支出较大，可以约定一定年限内不进行分红，过渡期后根据利润完成情况设计不同分红比例等。

拟混改企业应建立健全jdb电子官方网站企业制度，坚持以资本为纽带、以产权为基础完善治理结构，根据股权结构合理设置股东会、董事会、监事会，规范治理主体间的权责关系，按章程行权、依规则运行，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。国有股东根据法律法规和公司实际情况，应与其他股东充分协商，合理制定章程条款，充分发挥公司章程在公司治理中的基础性作用，切实维护各方股东权利。同时，充分发挥非公有资本股东的积极作用，依法确定非公有资本股东提名和委派董事、监事的权利和规则，建立各方参与、有效制衡的董事会，促进非公有资本股东代表能够有效参与公司治理。

科学合理界定集团公司与拟混改企业的权责边界，避免“行政化”“机关化”管控，加快实现从“控制”到“配置”的转变。国有股东要在jdb电子官方网站企业制度框架下按照市场化规则，以股东角色和身份参与混改企业决策和经营管理，不干预企业日常经营。通过股东会表决、推荐董事和监事等方式行使股东权利，实施以股权关系为基础、以派出股权董事为依托的治理型管控，加强股权董事履职支撑服务和监督管理，确保国有股权董事行权履职体现出资人意志。

混改企业应建立市场化选人用人机制，实现管理人员能上能下。推进混改企业实行经理层成员任期制和契约化管理或职业经理人制度，加快建立与市场接轨的经理层激励约束机制。健全内部管理人员考核评价机制，按照约定严格考核、实施聘任或解聘、兑现薪酬，实现管理人员能上能下。全面推行用工市场化，实现员工能进能出。混改企业建立和实施以劳动合同管理为关键、以岗位管理为基础的市场化用工制度，大力推行员工公开招聘、管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出等制度，构建员工正常流动和退出机制，不断提升用工效率和劳动生产率。

操作流程风险体现在，引入战略投资者的过程既要保证操作程序的合法合规，又要保证选取到最优质的投资人。操作流程涉及方案报批、增资公告、征集投资人、投资人遴选、协议签订、交易实施等多个环节，整个操作流程较长，规范要求较多，同时需要保证筛选到企业认为最合适的投资人。

应对措施：在前期准备环节，制定完备的工作计划，为每一个操作环节，预留合理充裕的时间；在投资人征集环节，对投资人资格条件严格把关，提前与投资人沟通，做好尽职调查；在投资人遴选环节，设计好科学的遴选标准、方式来确定投资人；在交易环节，通过设定保证金等机制确保交易顺利完成，做到整体风险可控。

定价风险主要体现在，确定一个科学合理的定价既要满足国有资产保值增值的要求，又要符合投资人预期。尤其对于持续亏损，导致净资产为负的国有企业，如果按照净资产进行评估，必将导致评估价值过低，不利于国有资产保值增值；如果定价过高，超出投资人接受范围，将导致合作无法推进。

应对措施：在资产评估过程中与审计、评估机构充分沟通，科学设计估值方法，合理确定交易价格。

融合风险主要体现在，引入战略投资者后，由于涉及多方股东利益，存在公司运营机制、收益分配、人员管理、企业文化等方面不相融合的风险，可能导致股东合作出现问题。

应对措施：在引入战略投资者前做好充分沟通，厘清相关风险，在混改方案、投资协议、公司章程、相关制度建设中完善机制设计，明确合作各方的权责界定和治理决策机制，约定关联交易及收益分配机制等，降低融合风险。

“十五五”将是城投企业落实“大运营”的关键时期，是否能提升运营效率，将很大程度上决定城投企业能否在“大运营时代”站稳脚步进而取得突破发展，而混改将是重点工作之一。因此，城投企业应高度重视，并结合企业“十五五”规划，对混改工作进行顶层规划布局，指导混改工作有序推进，有力支持企业高质量发展。